一、制定背景

　　根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，十分珍惜、合理利用土地是我國的基本國策，說明我國高度重視土地節(jié)約集約利用。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，可以對閑置土地依法征收土地閑置費、無償收回土地使用權(quán)等。2008年，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》，對促進節(jié)約集約用地，嚴格閑置土地處置也提出了明確要求。2012年，原國土資源部根據(jù)黨中央、國務(wù)院有關(guān)要求，對《閑置土地處置辦法》進行了全面修訂和完善，修訂后的《閑置土地處置辦法》明確，閑置土地處置應(yīng)當符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，遵循依法依規(guī)、促進利用、保障權(quán)益、信息公開的原則。

　　目前，我省沒有專門就閑置土地處置制定地方性法規(guī)、規(guī)章，陽江市原制定的《陽江市閑置土地處置實施細則（試行）》也已于2016年5月失效。由于現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章對閑置土地處置的規(guī)定主要針對普遍性問題進行規(guī)范，對解決地區(qū)特殊性、個性化問題則規(guī)定得不夠具體，也難以面面俱到，實踐中我縣迫切需要制定對癥本地特點的行政規(guī)范予以細化操作。陽西縣土地閑置問題存在歷史淵源、成因等方面的特點，特別是歷史遺留問題導(dǎo)致的閑置土地處置難問題，長期以來嚴重制約了陽西縣經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，針對陽西縣閑置土地處置難點、熱點制定相應(yīng)規(guī)范性文件顯得十分必要和緊迫。為此，陽西縣人民政府把制定《陽西縣閑置土地處置實施辦法》（簡稱《辦法》）納入《陽西2021行動方案》，作為《陽西2021行動方案》的重要項目之一。《辦法》重點解決以下問題：

　　（一）需明確閑置土地的認定和處置，明確特殊情形下閑置土地的認定標準。現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定存在針對性不夠具體，特殊情形下閑置土地認定的標準不容易把握，且對于閑置土地調(diào)查認定和處置的規(guī)定過于原則，缺乏針對性。

　　（二）需明確部門協(xié)同和聯(lián)動機制，解決對閑置土地認定過程中涉及應(yīng)動工開發(fā)日期、應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地的總面積、總投資額、已開發(fā)建設(shè)用地面積、已投資額、閑置原因界定等多方面問題，解決自然資源部門在閑置土地處置工作中職權(quán)和職責(zé)不對等、部門協(xié)同和聯(lián)動機制不完善等較突出問題，提高閑置土地處置效率。

　　（三）需解決陽西建縣初期土地出讓不規(guī)范的問題。我縣歷史遺留的土地存在應(yīng)動工開發(fā)日期、調(diào)查認定和處置的宗地單位如何確定的問題，存在沒有簽訂國有土地有償使用合同、沒有劃撥決定書或者用地批準文件但卻領(lǐng)取了不動產(chǎn)權(quán)屬證書的情形；存在部分土地目前已改變了土地用途、多次分割和多次轉(zhuǎn)讓情況。我縣過去對于上述閑置土地處置起來難度很大，應(yīng)當有一個符合實際情況的處置依據(jù)。

　　（四）需解決協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的補償標準和操作流程問題。《閑置土地處置辦法》第十二條規(guī)定了因政府原因造成成土地閑置的，可選擇協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的方式處置，但該條中并未明確協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的補償標準和操作流程，只是籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，不方便執(zhí)行。

　　（五）需解決置換土地的操作程序。《閑置土地處置辦法》第十二條規(guī)定了對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價值相當、用途相同的國有建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)。但置換土地的操作程序不明確，難以啟動程序進行操作。

　　（六）需解決土地閑置費征繳的計征依據(jù)。《閑置土地處置辦法》對于土地出讓價款或劃撥價款不能確定，國有建設(shè)用地使用權(quán)人亦未能提出依據(jù)確定的情況下，土地閑置費應(yīng)如何計算的問題沒有規(guī)定，因此，解決土地閑置費征繳的計征依據(jù)，可以避免行政爭議的發(fā)生。

　　（七）需解決我縣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被征地后按政策辦理的留用地問題。我縣集體經(jīng)濟組織被征地后存在國有性質(zhì)的留用地，目的是使被征地農(nóng)民的長遠生計有保障、生活水平不降低。留用地中有部分（主要為城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的留用地）為國有建設(shè)用地，但其取得土地使用權(quán)的初衷有別于其他劃撥或出讓項目，是被動取得。該類留用地面積不大，但點多面廣，社會影響大，且大部分村集體經(jīng)濟組織開發(fā)建設(shè)能力不強、經(jīng)營水平不高，項目引進、選擇不及時，難免造成留用地開發(fā)建設(shè)緩慢、滯后。對該部分留用地不區(qū)分情況直接進行閑置土地處置，則很可能影響被征地村集體經(jīng)濟的發(fā)展，難以實現(xiàn)留用地安置政策的初衷，容易引發(fā)社會不穩(wěn)定因素，故需妥善處理好留用地的閑置問題。

　　（八）需明確政府造成的閑置原因的其他情形。《閑置土地處置辦法》第八條規(guī)定政府、政府有關(guān)部門的其他行為屬于政府造成閑置原因，但如何認定哪些屬于政府原因，哪些不屬于政府的原因，現(xiàn)有的上位規(guī)定沒有明確或列舉式的指引，導(dǎo)致執(zhí)法部門不敢隨便認定政府原因，存有非政府原因擴大化適用的情形，譬如針對我縣存在因道路市政、電力設(shè)施等問題無法動工、政府投資資金不到位等情形，是否認定為政府造成閑置的原因，應(yīng)當具體規(guī)定，避免引發(fā)執(zhí)法爭議。

　　（九）需解決無法協(xié)商處理閑置土地的后續(xù)操作路徑。《閑置土地處置辦法》第十二條規(guī)定因政府原因造成土地閑置，應(yīng)當進行協(xié)商處理，但沒有規(guī)定如果無法協(xié)商一致，該如何處置閑置土地。實踐中往往如果閑置處置方式?jīng)]有達到用地權(quán)人期望值，就會造成閑置土地處置工作無法推進，不利于土地及時盤活，需要規(guī)定協(xié)商不成的后續(xù)處理程序，不能拖而不決。

　　（十）需制止或防止新的閑置土地產(chǎn)生。《閑置土地處置辦法》第四章規(guī)定預(yù)防和監(jiān)管，但監(jiān)管的措施主要集中在供地環(huán)節(jié)，沒有對供地后跟蹤監(jiān)管作出規(guī)定和具體實操規(guī)定，不能及時制止或防止新的閑置土地產(chǎn)生。

　　陽西縣自然資源局圍繞上述需要解決的問題，起草了本《辦法》。期間，縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，曾多次就《辦法》起草工作作出指示、提出要求。縣自然資源局嚴格遵循規(guī)范性文件起草程序，充分聽取各方意見、反復(fù)討論修改，在認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會《閑置土地處置辦法》立法精神基礎(chǔ)上，兼顧陽西縣的實際情況，形成了《辦法》的送審稿。

　　二、法律法規(guī)政策依據(jù)

　　（一）法律、行政法規(guī)

　　《中華人民共和國土地管理法》（中華人民共和國主席令第32號）第三十八條、第五十八條等有關(guān)規(guī)定

　　《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（中華人民共和國主席令第32號）第十八條、第二十條、第二十六條等有關(guān)規(guī)定

　　《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第55號）第十七條、第四十二條、第四十七條等有關(guān)規(guī)定

　　（二）地方性法規(guī)、規(guī)章

　　《閑置土地處置辦法》（中華人民共和國國土資源部令第53號）全文

　　《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（中華人民共和國自然資源部令第5號）第二十二條、第二十八條、第三十二條等有關(guān)規(guī)定

　　（三）上級機關(guān)規(guī)范性文件、政策性文件

　　《自然資源部辦公廳關(guān)于政府原因閑置土地協(xié)議有償收回相關(guān)政策的函》（自然資辦函〔2018〕1903號）

　　《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)<閑置土地處置法律文書示范文本>和<閑置土地處置案卷表>的通知》（國土資廳發(fā)〔2013〕16號）

　　《國土資源部關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2014〕119號）

　　《國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》（國土資發(fā)〔2010〕151號）

　　《廣東省國土資源廳關(guān)于進一步規(guī)范土地出讓管理工作的通知》（粵國土資規(guī)字〔2017〕2號）

　　《廣東省國土資源廳關(guān)于進一步加強閑置土地處置工作的通知》（粵國土資利用發(fā)〔2014〕9號）

　　三、制定程序

　　2019年6月，根據(jù)《陽西2021行動方案》和縣委縣政府的指示精神，縣自然資源局結(jié)合本縣實際，申請增加制訂《陽西縣閑置土地處置實施辦法》。根據(jù)《陽西縣司法局關(guān)于〈關(guān)于制訂縣政府規(guī)范性文件《陽西縣閑置土地處置實施辦法》的請示〉的復(fù)函》，陽西縣司法局審核通過了該規(guī)范性文件制訂增加項目。經(jīng)縣人民政府批準，縣自然資源局負責(zé)牽頭組織《辦法》的起草工作。

　　縣自然資源局經(jīng)信息收集、法規(guī)整理、文獻研讀、法理分析和咨詢調(diào)查等環(huán)節(jié)，會同廣東恒生律師事務(wù)所起草了《辦法》（初稿），后經(jīng)內(nèi)部征求意見、反復(fù)討論修改，形成了《辦法》（征求意見稿），面向行政系統(tǒng)內(nèi)部和社會公開征求意見。2020年2月27日，縣自然資源局發(fā)函征求縣人民政府有關(guān)部門及各鎮(zhèn)人民政府對《辦法》（征求意見稿）的修改意見，期間共收到意見和建議20條。2020年3月16日起至2020年3月27日，縣自然資源局通過陽西縣人民政府網(wǎng)站就《辦法》（征求意見稿）向社會公開征求意見及建議，期間沒有收到反饋意見及建議。

　　根據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》，縣自然資源局于2020年3月16日向社會發(fā)出聽證會公告，以聽證方式征求社會對《辦法》（征求意見稿）的修改意見，截至至公告期滿，沒有收到公民、法人或者其他組織參加聽證會的申請。為能充分聽取社會各方意見，決定采用邀請聽證的方式征詢社會意見，邀請了包括行政機關(guān)、司法機關(guān)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、鎮(zhèn)級政府等24名聽證代表，參加了2020年4月16日的聽證會。

　　綜合行政系統(tǒng)內(nèi)部、社會公眾以及聽證會上提出的意見和建議，經(jīng)過反復(fù)研究推敲，縣自然資源局對《辦法》（征求意見稿）再次斟酌修改，形成了《辦法》（草案）。2020年5月6日至2020年5月11日期間，縣自然資源局又組織了由華南理工大學(xué)、暨南大學(xué)、廣東外語外貿(mào)大學(xué)、北京師范大學(xué)、廣東省土地學(xué)會等單位有關(guān)土地、法律領(lǐng)域?qū)＜医M成的專家組就《辦法》（草案）開展咨詢論證。有關(guān)專家各自從整體框架、條款順序、內(nèi)容取舍、條文規(guī)范和體例結(jié)構(gòu)等方面提出了修改意見和建議。通過組織專家咨詢論證，書面征求相關(guān)專家意見9人次，收集對《辦法》的意見和建議80多條。縣自然資源局會同廣東恒生律師事務(wù)所結(jié)合專家意見對《辦法》（草案）再作進一步修改，形成了《辦法》（送審稿），包括總則、調(diào)查和認定、處置和利用、預(yù)防和監(jiān)管、附則共五章三十二條。

　　2020年5月，縣自然資源局委托廣東省土地學(xué)會對《辦法》進行風(fēng)險評估。根據(jù)廣東省土地學(xué)會對《辦法》的風(fēng)險評估意見和調(diào)研情況分析，按照重大決策風(fēng)險制度的“特別重大（I級）、重大（II級）、較大（II級）、一般（IV級）”四個等級來判斷，認為《辦法》屬于低風(fēng)險等級，可以決策實施。

　　至此，縣自然資源局已依照《陽江市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》第十八條至第二十二條的規(guī)定，完成了《辦法》的起草工作。2020年7月31日至2020年8月13日，縣自然資源局政策法規(guī)股對《辦法》（送審稿）進行合法性審查，經(jīng)審查認為，《辦法》（送審稿）的制定主體、制定程序、制定權(quán)限和內(nèi)容符合《廣東省行政機關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》《陽江市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》等相關(guān)規(guī)定。2020年8月17日，縣自然資源局領(lǐng)導(dǎo)班子對《辦法》（送審稿）進行集體討論，決定按《陽江市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》第二十三至第二十六條的要求將《辦法》（送審稿）報送縣司法局審查。

　　四、主要內(nèi)容

　　（一）主要內(nèi)容概述

　　《辦法》主要分為五章。

　　第一章為總則，明確《辦法》的制定目的、適用范圍、閑置土地處置原則，包括制定辦法上位法依據(jù)、辦法適用行政區(qū)域、閑置處置需遵守原則、閑置土地處置的職權(quán)部門，其他政府部門協(xié)助義務(wù)。

　　第二章為調(diào)查和認定，明確閑置土地調(diào)查和認定的標準、措施、程序，包括閑置土地定義、認定閑置土地標準、動工開發(fā)日期的標準、動工開發(fā)的標準、按宗認定閑置土地、閑置土地調(diào)查認定具體程序，閑置土地調(diào)查措施、政府原因造成土地閑置具體情形、調(diào)查期間糾正閑置行為處理方式。

　　第三章為處置和利用，明確各種情形閑置土地的處置方式、程序，包括因政府原因造成土地閑置的處置方式、處置政府原因造成土地閑置的具體流程、非政府原因造成土地閑置的處置方式、計算閑置土地費的土地價款依據(jù)、對歷史遺留沒規(guī)定動工期限的過渡處理、農(nóng)村集體國有留用地處理、閑置土地處罰程序、被處罰人權(quán)利救濟、行政強制、回收土地處理。

　　第四章為預(yù)防和監(jiān)管，明確閑置土地的預(yù)防、監(jiān)管職責(zé)、措施，包括用地權(quán)利人負有主動報告用地開發(fā)進度、土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)備案、供地前后動態(tài)跟蹤、閑置土地法律文書、對構(gòu)成閑置土地用地權(quán)人誠信懲戒措施及未處置閑置土地前相關(guān)限制措施、法律責(zé)任。

　　第五章為附則，主要明確《辦法》的施行日期和有效期。

　　（二）擬確立的主要制度和措施

　　1.明確閑置土地處置協(xié)作機制。參照《肇慶市閑置土地處置實施辦法》第六條、第七條的規(guī)定，在《辦法》第四條中規(guī)定縣人民政府自然資源主管部門負責(zé)我縣行政區(qū)域內(nèi)閑置土地的調(diào)查認定和處置工作的組織實施。縣人民政府發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、財政、城市管理綜合執(zhí)法、商務(wù)、工業(yè)和信息化及其他有關(guān)部門按照各自職責(zé)，協(xié)同做好閑置土地調(diào)查認定和處置相關(guān)工作。鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當指定工作機構(gòu)或者人員，按照屬地管轄原則協(xié)助縣人民政府自然資源主管部門做好轄區(qū)內(nèi)閑置土地調(diào)查認定和處置工作。

　　2.明確應(yīng)動工開發(fā)日期的確定標準。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二十二條，并參照原《陽江市閑置土地處置實施細則（試行）》第五條規(guī)定，結(jié)合陽西的客觀實際，在《辦法》第六條中明確，應(yīng)動工開發(fā)日期以國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定或者以劃撥決定書、用地批準文件規(guī)定的日期為準。國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同、劃撥決定書、用地批準文件約定、規(guī)定的日期不一致的，以約定、規(guī)定的最遲日期為準。國有土地有償使用合同、劃撥決定書或者用地批準文件未明確動工開發(fā)日期的，以實際交付土地之日起一年為應(yīng)動工開發(fā)日期，實際交付土地日期以交地確認書確定的時間為準；沒有交地確認書的，根據(jù)實際情況確定交地時間。沒有國有土地有償使用合同、劃撥決定書以及用地批準文件的，自不動產(chǎn)權(quán)屬證書頒發(fā)之日起一年為應(yīng)動工開發(fā)日期。

　　3.規(guī)定閑置土地調(diào)查認定和處置時如何確定宗地單位。根據(jù)《閑置土地處置辦法》關(guān)于閑置土地處置以宗地為單位進行的規(guī)定，參照《中山市閑置土地處置實施細則》第五條、《佛山市三水區(qū)閑置土地處置實施細則》第三條、原《陽江市閑置土地處置實施細則（試行）》第四條等相關(guān)規(guī)定，在《辦法》第九條中明確，閑置土地的調(diào)查認定和處置以國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同、劃撥決定書確定的宗地為單位。沒有國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同、劃撥決定書的，以用地批準文件確定的宗地為單位。通過出讓、劃撥方式取得的國有建設(shè)用地已辦理分割或者合并的，以當前不動產(chǎn)權(quán)屬證書登記的宗地為單位。

　　4.明確可認定為動工開發(fā)的情形。參考《潮州市閑置土地處置實施辦法》第三條、原《陽江市閑置土地處置實施細則（試行）》第五條規(guī)定，在《辦法》第七條中規(guī)定，對于未依法領(lǐng)取施工許可證而進場施工，已達到規(guī)定的開發(fā)要求，在自然資源主管部門作出閑置土地認定之前已依法補辦許可手續(xù)的，可以認定為動工開發(fā)。另外，結(jié)合《辦法》第九條中“通過出讓、劃撥方式取得的國有建設(shè)用地已辦理分割或者合并的，以當前不動產(chǎn)權(quán)屬證書登記的宗地為單位”的規(guī)定，明確未動工開發(fā)土地與已存在動工建設(shè)建筑物土地合宗后辦理了房、地一體的不動產(chǎn)權(quán)屬證書，已動工建設(shè)的建筑物基底面積達到合宗后應(yīng)動工開發(fā)面積三分之一的，可以認定為動工開發(fā)。

　　5．在調(diào)查認定程序中明確協(xié)助調(diào)查及會商制度。參照《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于加強土地管理的實施意見》第六十一條、《珠海市閑置土地處置辦法》第十一條、《佛山市三水區(qū)閑置土地處置實施細則》第四條等相關(guān)規(guī)定，《辦法》第十條明確閑置土地認定過程中，涉及鎮(zhèn)人民政府或者縣人民政府有關(guān)部門行為造成動工開發(fā)延遲或者中止開發(fā)的，縣自然資源主管部門可以向有關(guān)鎮(zhèn)人民政府、縣人民政府有關(guān)部門發(fā)出協(xié)助調(diào)查函。鎮(zhèn)人民政府、縣人民政府有關(guān)部門應(yīng)當配合調(diào)查核實，在收到協(xié)助調(diào)查函之日起15日內(nèi)出具相應(yīng)的書面證明材料。而且，縣自然資源主管部門根據(jù)調(diào)查材料、鎮(zhèn)人民政府和縣人民政府有關(guān)部門的證明材料作出閑置土地認定。必要時可以組織召開閑置土地認定會商會議，聽取鎮(zhèn)人民政府、縣人民政府有關(guān)部門的意見后作出認定。

　　6.明確協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的補償標準。根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于政府原因閑置土地協(xié)議有償收回相關(guān)政策的函》“有償收回的補償金額應(yīng)不低于土地使用權(quán)人取得土地的成本，綜合考慮其合理的直接損失，參考市場價格”的規(guī)定，《辦法》第十四條中明確需要協(xié)議收回閑置土地使用權(quán)的，應(yīng)當遵循協(xié)商一致和合理補償?shù)脑瓌t。有償收回的補償金額應(yīng)不低于國有建設(shè)用地使用權(quán)人取得土地的成本，綜合考慮其合理的直接損失，參考市場價格，由雙方共同協(xié)商確定。經(jīng)協(xié)商達成一致的，縣自然資源主管部門擬訂閑置土地處置方案，報縣人民政府批準后，簽訂有償收回協(xié)議。

　　7.制定因政府原因閑置進行土地置換時的可操作路徑。《中華人民共和國物權(quán)法》第一百三十七條規(guī)定，設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。為防范置換土地時的合法性風(fēng)險，《辦法》第十四條中規(guī)定，置換土地時，可以由縣自然資源主管部門經(jīng)縣人民政府批準選取適當?shù)貕K公開出讓，國有建設(shè)用地使用權(quán)人參與競買。國有建設(shè)用地使用權(quán)人競買成功后，原地塊按照所置換新地塊成交時點、相應(yīng)扣減政府或者有關(guān)部門原因致使無法動工開發(fā)的事由出現(xiàn)前的已使用土地年限后進行評估，以評估價抵扣成交價，多退少補；縣自然資源主管部門與國有建設(shè)用地使用權(quán)人簽訂新地塊國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同和原地塊國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同終止協(xié)議，注銷原地塊不動產(chǎn)登記和不動產(chǎn)權(quán)屬證書。

　　8.規(guī)定收回劃撥用地的處置方式。參照《沈陽市閑置土地處置辦法》第九條，《辦法》第十四條中規(guī)定，因政府投資項目資金不到位造成的閑置劃撥土地，由縣自然資源主管部門報縣人民政府批準，撤銷劃撥決定書，收回土地使用權(quán)，納入土地儲備。劃撥土地涉及的開發(fā)及其他支出成本，由縣自然資源主管部門與國有建設(shè)用地使用權(quán)人初步核定后報縣財政主管部門審核，審核通過后作為補償依據(jù)。

　　9.制定因政府原因造成閑置但無法達成協(xié)商一致處置的操作路徑。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第十二條規(guī)定，對因政府原因造成土地閑置，由土地主管部門與用地權(quán)利人協(xié)商選擇處置方案，但沒有規(guī)定無法達成協(xié)商一致處置方案的后續(xù)怎樣處理。參照《中山市閑置土地處置實施辦法》第十四條“因第十二條規(guī)定情形造成閑置的土地，按照下列程序辦理：（二）市土地行政主管部門與土地使用權(quán)人協(xié)商確定處置方案。土地使用權(quán)人逾期不提出處置方式的申請，或者無法協(xié)商一致的，由市土地行政主管部門根據(jù)閑置土地具體情況、鎮(zhèn)政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織意見等擬訂閑置土地處置方案。”的規(guī)定，《辦法》第十五條明確如雙方無法協(xié)商選擇處置方式，則由縣自然資源主管部門擬訂處置方案，報請縣人民政府批準。確定了由主管部門單方制定處置方案及報縣政府批準的可操作路徑。

　　10.明確繳清閑置費后應(yīng)限期動工開發(fā)。參照《中山市閑置土地處置實施細則》第十五條規(guī)定，《辦法》第十六條中規(guī)定，國有建設(shè)用地使用權(quán)人依法繳清閑置費后，由縣自然資源主管部門與國有建設(shè)用地使用權(quán)人簽訂補充協(xié)議，允許國有建設(shè)用地使用權(quán)人在繳清土地閑置費之日起一年內(nèi)動工開發(fā)，非因政府、政府有關(guān)部門原因，一年期屆滿仍未動工開發(fā)的，按未動工開發(fā)滿兩年處置。這也符合《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條關(guān)于“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當責(zé)令當事人改正或者限期改正違法行為”的有關(guān)規(guī)定。

　　11.明確出讓價款或劃撥價款不確定時土地閑置費的計算方式。參照《肇慶市閑置土地處置實施辦法》第十九條，《辦法》第十七條明確在計算應(yīng)繳納土地閑置費時對土地出讓價款或劃撥價款不能確定，國有建設(shè)用地使用權(quán)人亦未能提出依據(jù)確定的，按照取得出讓土地或者劃撥土地時同期正在施行的對應(yīng)用途所在級別基準地價的20%征繳土地閑置費；取得土地時沒有正在施行的基準地價，按時間最近的基準地價執(zhí)行。

　　12.明確陽西縣因歷史遺留若干特殊情況的處理方式。根據(jù)《閑置土地處置辦法》關(guān)于促進利用的基本原則，并參照《深圳市已批未建土地處置專項行動方案》關(guān)于“土地使用權(quán)人主動提出退還土地使用權(quán)的，原則上退還剩余年期地價”的做法，《辦法》第十八條規(guī)定，因歷史遺留問題沒有國有土地有償使用合同、劃撥決定書或者用地批準文件但已領(lǐng)取不動產(chǎn)權(quán)屬證書，在本辦法施行前尚未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地的使用權(quán)人應(yīng)當積極完善用地手續(xù)，在本辦法施行之日起一年內(nèi)動工開發(fā)，逾期尚未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地按照本辦法進行調(diào)查認定后處置。上述國有建設(shè)用地使用權(quán)人在本辦法施行之日起一年內(nèi)主動提出退還土地使用權(quán)的，由縣自然資源主管部門報縣人民政府批準后按照剩余土地使用期限地價收回土地使用權(quán)。剩余土地使用期限地價根據(jù)土地出讓價款或者土地轉(zhuǎn)移登記時申報的轉(zhuǎn)讓價款折算。

　　13.明確分類處置閑置留用地。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十八條規(guī)定的精神以及《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加強征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理工作的意見》關(guān)于有序推進留用地開發(fā)建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，為推進留用地高效開發(fā)利用，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，切實維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，《辦法》第十九條中規(guī)定，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織國有性質(zhì)留用地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不具備自主開發(fā)能力，又無法引入市場主體合作開發(fā)的，應(yīng)當及時按程序組織留用地入市流轉(zhuǎn)，或者交由政府收儲并公開出讓后按約定返還物業(yè)、折算貨幣補償。對于超期未動工的留用地，縣政府及自然資源主管部門應(yīng)合理調(diào)整變更規(guī)定開竣工時間，切實履行開竣工督促職責(zé)，避免產(chǎn)生新的閑置土地；對于已構(gòu)成閑置的留用地，應(yīng)當依法依規(guī)進行處置，按規(guī)定收回留用地使用權(quán)的，相應(yīng)扣除土地閑置費后，可以采取折算貨幣、置換物業(yè)方式對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織予以補償。

　　14.制定供地動態(tài)跟蹤制度。根據(jù)《廣東省國土資源廳關(guān)于進一步加強閑置土地處置工作的通知》（粵國土資利用發(fā)〔2014〕9號）“三、切實防止產(chǎn)生新的閑置土地（二）強化土地供后跟蹤管理。各地應(yīng)建立土地利用動態(tài)巡查制度，進一步加強土地供后監(jiān)管力度，對已供土地的公開信息、價款繳納、開竣工等情況定期核查，提前預(yù)警，督促國有建設(shè)用地使用權(quán)人及時動工開發(fā)，適時掌握項目開發(fā)進度，確保建設(shè)用地依法依規(guī)節(jié)約集約使用”規(guī)定，要求各地落實強化供后跟蹤管理。為此，《辦法》第二十四、二十六明確國有建設(shè)用地使用權(quán)人主動報告項目動工、開發(fā)進度、竣工等情況，縣自然資源主管部門做好供地后跟蹤監(jiān)管工作對即將到期仍未有報建的國有建設(shè)用地使用權(quán)人可提前介入發(fā)出提醒并調(diào)查，全面建立批、供、用、查全過程動態(tài)監(jiān)督管理機制。

　　15.制定土地供前管理制度。根據(jù)《廣東省國土資源廳關(guān)于進一步加強閑置土地處置工作的通知》（粵國土資利用發(fā)〔2014〕9號）“三、切實防止產(chǎn)生新的閑置土地（一）完善土地供應(yīng)管理。各地、各部門應(yīng)根據(jù)部門職責(zé)，切實完善土地供應(yīng)前后各個環(huán)節(jié)的管理，防止因政府、政府有關(guān)的行為造成土地閑置……”規(guī)定，各地需完善土地供前管理制度。為此，《辦法》第二十六條規(guī)定“縣自然資源主管部門在土地供應(yīng)前應(yīng)對擬供應(yīng)土地做好必要的前期準備工作，按時交地，簽訂《交地確認書》。對按招拍掛程序取得土地使用權(quán)的，在簽訂土地出讓合同時，須另行簽訂限期開發(fā)承諾書（監(jiān)管協(xié)議），強化國有建設(shè)用地使用權(quán)人對土地約定動工日期的責(zé)任意識。縣商務(wù)部門在招商考察、談判的過程中，切實把握好招商項目的可行性，強化項目按照約定落地的責(zé)任意識和未兌現(xiàn)承諾的處置原則,并在項目監(jiān)管協(xié)議條款中設(shè)置具體可量化可操作的違約成本。”，制定供前自然資源部門強化供地準備工作、商務(wù)部門落實招商條件可行性等。

　　五、部門法制工作機構(gòu)審核意見

　　對《辦法》制定主體、制定程序、制定權(quán)限和內(nèi)容的合法性審核意見如下：

　　（一）制定主體

　　《辦法》系由陽西縣自然資源局按照陽西縣人民政府的工作部署組織起草的政府規(guī)范性文件，其制定主體為陽西縣人民政府。根據(jù)《廣東省行政機關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》第二條規(guī)定，各級人民政府（含政府辦公廳、辦公室）、縣級以上人民政府組成部門可以依據(jù)法定職權(quán)制定和發(fā)布對公民、法人或者其他組織具有普遍約束力的規(guī)范性文件。據(jù)此，在上位法對閑置土地處置規(guī)定不明確、不具體的情況下，陽西縣人民政府作為制定主體制定陽西縣閑置土地處置規(guī)范性文件，符合規(guī)范性文件制定主體的要求。

　　（二）制定程序

　　在《辦法》制定過程中，陽西縣自然資源局按照縣人民政府的工作部署，作為《辦法》制定的牽頭起草單位，嚴格履行了向社會公開征求意見、征求相關(guān)部門意見、舉行聽證會、聽取專家咨詢論證意見、風(fēng)險評估、合法性審查、集體決定等行政決策程序，確保決策科學(xué)、程序正當，符合《陽江市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》第十八至二十二條關(guān)于規(guī)范性文件制定程序的要求。

　　（三）制定權(quán)限

　　《辦法》以依法依規(guī)、促進利用、分類處理、保障權(quán)益、信息公開為閑置土地處置原則，遵循上位法規(guī)定，對因國有建設(shè)用地使用權(quán)人自身原因造成土地閑置的情形采取征繳閑置費、無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的方式處置。《辦法》嚴格遵守法定權(quán)限，符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國家的方針政策，沒有違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等行政權(quán)力，沒有違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)，符合《陽江市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》第六條關(guān)于規(guī)范性文件制定權(quán)限的要求。

　　（四）內(nèi)容的合法性

　　《辦法》是依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)制定的政府規(guī)范性文件，其在《閑置土地處置辦法》的基礎(chǔ)上對閑置土地的調(diào)查和認定、處置和利用、預(yù)防和監(jiān)管等進行細化和明確，未減損公民、法人或者其他組織的權(quán)利，未增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)，《辦法》的制定依據(jù)、名稱、適用范圍、方式以及具體條文的文字表述和程序設(shè)計等不存在與閑置土地處置相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定相抵觸的情形，符合《陽江市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》關(guān)于規(guī)范性文件內(nèi)容合法性的相關(guān)要求。

　　相關(guān)文件：陽西縣人民政府關(guān)于印發(fā)陽西縣閑置土地處置實施辦法的通知 西府〔2020〕35號